NOS PROCESSOS PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO ASSEGURAM-SE O CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA QUANDO DA DECISÃO PUDER RESULTAR ANULAÇÃO OU REVOGAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO QUE BENEFICIE O INTERESSADO, EXCETUADA A APRECIAÇÃO DA LEGALIDADE DO ATO DE CONCESSÃO INICIAL DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO.
PROCESSO 327.882/2007A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Senhores Ministros, trata-se, nos termos do art. 2º, caput, da Lei11.417/06, de proposta ex officio de edição de enunciado de súmula vinculante com o seguinte teor:“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado,excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial deaposentadoria, reforma e pensão.”
A presente proposta tem como origem documento de iniciativa do eminente Ministro Gilmar Mendes, datado de 09.11.2006, no qual foram reunidos os projetos internos de enunciados de súmula vinculante existentes,que depois veio a se tornar, na Comissão de Jurisprudência, o Processo 327.127/2006. O feito, após receber revisões e acréscimos dos eminentesMinistros Cezar Peluso e Joaquim Barbosa, foi encaminhado à Presidência deste Supremo Tribunal Federal pelo eminente Ministro Marco Aurélio,Presidente da referida Comissão. Em despacho de 23.01.2007, asseverou Sua Excelência que, com a edição da Lei 11.417/2007, não caberia, no procedimento de edição de súmula vinculante, “a manifestação inicial da Comissão de Jurisprudência, mas o curso de processo com rito próprio”.
Em 06.02.2007, determinei o desdobramento do Processo327.127/2006 em tantos outros quantos fossem os enunciados até então sugeridos, num total de oito propostas, dentre as quais a presente,formalizada no Processo 327.882/2007. Determinei, ainda, naquela oportunidade, para os fins previstos no art. 2º, § 2º, da Lei 11.417/06, a abertura de vista ao Procurador-Geral da República, Dr. Antonio Fernando de Souza, que consignou não ter qualquer objeção à edição do enunciado proposto (fl. 4). Após deliberações conjuntas tomadas nas Sessões Administrativas de 23.04.2007 e 14.05.2007 - relativas à adoção, pela Corte,de um procedimento ad hoc para apreciação dos projetos internos de súmulas vinculantes, bem como à escolha das primeiras propostas que deveriam ser trazidas à deliberação plenária - determinei, em 15.05.2007, a inclusão da presente proposta em pauta de julgamento, que foi publicada no Diário da Justiça de 18.05.2007.
O enunciado sob encaminhamento, relativo a tema atual e capaz de acarretar, inegavelmente, grave insegurança jurídica, tem como origem o que decidido por esta Suprema Corte, dentre outros, nos seguintes precedentes:MS 24.268, rel. orig. Min. Ellen Gracie, rel. p/ o acórdão Min. Gilmar Mendes,DJ 17.09.2004; MS 24.728, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 09.09.2005; MS24.754, rel. Min. Marco Aurélio, DJ 18.02.2005; MS 24.742, rel. Min. MarcoAurélio, DJ 11.03.2005.Vieram aos autos, ainda, o Aviso nº 680-GP/TCU (fls. 38-43), por meio do qual o Presidente do Tribunal de Contas da União, Ministro Walton Alencar Rodrigues, alega que a atual redação proposta para o enunciado que se pretende editar apenas aponta para a desnecessidade do contraditório na atuação relativa à apreciação da legalidade do ato de concessão de aposentadorias, reformas e pensões, quando, no art. 71, III, da Constituição Federal, atribui-se expressamente ao TCU, de igual modo, o dever de apreciar inicialmente a legalidade dos atos de admissão de pessoal, bem como dos atos de alteração do fundamento legal das aposentadorias,pensões e reformas anteriormente concedidas.
Assevera, ademais, que haveria outras competências no âmbito daquela Corte de Contas - todas distintas da apreciação de atos de concessão - nas quais considera inviável “o contraditório de servidores reflexamente afetados por determinações dirigidas aos órgãos, autarquias, fundações públicas, empresas públicas,sociedades de economia mista, conselhos de fiscalização profissional etc. em processos de fiscalização e de prestação de contas”.
Diante de tais considerações, apresenta, por fim, sugestão de redação do enunciado a qual considera mais próxima dos precedentes invocados para a edição da súmula em debate, nos seguintes termos:“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União, no exercício da competência prevista no inciso III do art. 71 da Constituição Federal de 1988, asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie ointeressado, excetuada a apreciação inicial da legalidade dos atos deadmissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas epensões e suas alterações de fundamento legal.”
Assim, na forma prevista no art. 2º, § 3º, da Lei 11.417/2006,encaminho ao Plenário do Supremo Tribunal Federal, para deliberação, apresente proposta de enunciado de súmula vinculante. Manifesto-me da seguinte forma. Senhores Ministros, busquei,mesmo após a publicação da lista de propostas no Diário da Justiça, uma redação para o enunciado em análise que refletisse, de forma mais próxima possível, o quanto decidido por esta Corte no julgamento do principal precedente indicado, o Mandado de Segurança 24.268, do qual fui a relatora originária, tendo sido designado relator para o acórdão o eminente Ministro Gilmar Mendes.
Naquela oportunidade, o Tribunal concedeu a segurança para determinar a observância do princípio do contraditório e da ampla defesa em hipótese na qual o Tribunal de Contas da União havia retificado ato de aposentação anteriomente registrado para excluir vantagens atribuídas em desconformidade com a lei. As conclusões do julgado foram sintetizadas na seguinte ementa, da lavra do eminente Ministro Gilmar Mendes:“Mandado de Segurança.
2. Cancelamento de pensão especial pelo Tribunal de Contas da União. Ausência de comprovação da adoção por instrumento jurídico adequado. Pensão concedida há vinte anos.
3. Direito de defesa ampliado com a Constituição de 1988.
Âmbito de proteção que contempla todos os processos, judiciais ou administrativos, e não se resume a um simples direito de manifestação no processo.
4. Direito constitucional comparado. Pretensão à tutela jurídica que envolve não só o direito de manifestação e de informação, mas também o direito de ver seus argumentos contemplados pelo órgão julgador.
5. Os princípios do contraditório e da ampla defesa, assegurados pela Constituição, aplicam-sea todos os procedimentos administrativos.
6. O exercício pleno do contraditório não se limita à garantia de alegação oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido também em matéria jurídica.
7. Aplicação do princípio da segurança jurídica, enquanto subprincípio do Estado de Direito. Possibilidade de revogação de atos administrativos que não se pode estender indefinidamente. Poder anulatório sujeito a prazo razoável. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente.
8. Distinção entre atuação administrativa que independe da audiência do interessado e decisão que, unilateralmente, cancela decisão anterior. Incidência da garantia do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal ao processo administrativo.
9. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica. Aplicação nas relações jurídicas de direito público.
10. Mandado de Segurança deferido para determinar observância do princípio do contraditório e da ampla defesa (CF art. 5º LV).”Assim, orientada pelo esforço de buscarmos, estritamente, às conclusões obtidas naquela assentada e, subsidiariamente, nos demais precedentes citados, submeto à deliberação deste Plenário, para edição de súmula vinculante, o seguinte enunciado alternativo:“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar, total ou parcialmente, anulação ou revogação de ato administrativo já anteriormente registrado que beneficie o interessado, exigência que não se aplica na apreciação inicial da legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões e suas alterações de fundamento legal.” Nesses termos manifesto-me, portanto, favoravelmente à edição do enunciado proposto.
Colho os votos.
Ministra Cármen Lúcia.A SRA. MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhora Presidente, pela aprovação.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Ministro Ricardo Lewandowski.O SR. MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - De acordo.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Ministro Eros Grau.O SR. MINISTRO EROS GRAU - Senhora Presidente, pela aprovação. A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Ministro Joaquim Barbosa. O SR. MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Senhora Presidente, pela aprovação.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Ministro Carlos Britto.O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Senhora Presidente, também aprovo e até louvo a nova redação, porque ela confirma a tese de que, onde houver processo, há de haver a parelha temática do contraditório e da ampladefesa.Com essa ressalva final feita por Vossa Excelência quanto a aposentadorias, reformas e pensões, por se tratar de uma ressalva feita pela própria Constituição Federal, no inciso III do art. 71, sou pela aprovação.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Ministro Cezar Peluso.O SR. MINISTRO CEZAR PELUSO - Senhora Presidente,ponderaria que, talvez, essa introdução não tenha sido objeto dos precedentes.
O SR. MINISTRO GILMAR MENDES - Ministra Ellen Gracie, VossaExcelência poderia ler novamente?A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Sim. Esta é a proposta alternativa:“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar, total ou parcialmente, anulação ou revogação de ato administrativo já anteriormente registrado que beneficie o interessado, exigência que não se aplica na apreciação inicial da legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões e suas alterações defundamento legal.”
O SR. MINISTRO CEZAR PELUSO - Acho que nenhum dos precedentes tratou de ato de admissão.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Vossa Excelência prefere a redação original, que eu também li?
O SR. MINISTRO CEZAR PELUSO - A redação original.
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Não obstante atender bem à vontade da Constituição, não foi objeto.
O SR. MINISTRO CEZAR PELUSO - Sim, mas o problema é que estamos consolidando a jurisprudência da Corte, ou seja, estamos consolidando as decisões que a Corte tomou em casos concretos.
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Reiteradamente.
O SR. MINISTRO CEZAR PELUSO - E nenhum desses precedentes cuida disso.
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Há de haver fidedignidade a esses precedentes.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- A redação original, volto a relembrar, é a seguinte:“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguramseo contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado,excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”
O SR. MINISTRO GILMAR MENDES - Que era a nossa preocupação inicial.
O SR. MINISTRO CEZAR PELUSO - Era a nossa preocupação inicial e também foi objeto de vários precedentes, nos quais, aliás, fiquei vencido. Estou de acordo com essa redação.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Vossa Excelência adota essa redação?O SR. MINISTRO CEZAR PELUSO - A redação original.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Ministro Gilmar Mendes.O SR. MINISTRO GILMAR MENDES - Senhora Presidente, até entendo a preocupação desta última proposta, tendo em vista a admissão de servidores. O TCU certamente tem experiência nesse sentido e tem censurado muitos casos, determinando que a Administração faça a correçãoe realize os concursos, ou ainda que proceda à exoneração. Mas, de qualquer sorte, ainda que aplicado aqui o contraditório e a ampla defesa,não haveria graves prejuízos, uma vez que ele poderia pedir até a eventual notificação coletiva. Eu ficaria com a redação proposta inicialmente.
A SRA. MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Vossa Excelência me permite?A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Pois não, Ministra Cármen.A SRA. MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Retifico para aceitar a ponderação agora posta pelos Ministros Cezar Peluso e Gilmar Mendes.A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Ministro Joaquim Barbosa.O SR. MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Eu também. E já havia feito essa ponderação aqui com o Ministro Cezar Peluso. A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Ministro Eros Grau.
O SR. MINISTRO EROS GRAU - Senhora Presidente, também retifico o voto.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Ministro Lewandowski.O SR. MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhora Presidente, acompanho as ponderações do Ministro Cezar Peluso, porque,realmente, se Sua Excelência atesta que a nova redação não estáestritamente consentânea com os precedentes, prefiro adotar aquela que aprovamos na sessão administrativa.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Colho agora o voto do Ministro Marco Aurélio.O SR. MINISTRO MARCO AURÉLIO - Presidente, reporto-me ao ofício encaminhado a Vossa Excelência em 02 de maio de 2007, Ofício nº12/2007 - GBMA.A proposta inicial tinha o seguinte teor:“Asseguram-se o contraditório e a ampla defesa ao interessado em processo administrativo perante o Tribunal de Contas da União, de cuja decisão possa resultar anulação ou revogação de ato administrativo que o beneficie.” Ponderei no ofício o seguinte:“Consigno ser preciso limitar-se o alcance do verbete. Como proposto, abrange até mesmo ato complexo, como o alusivo a proventos e pensões, bem como possíveis alterações. É sabido que o encaminhamento do processo ao Tribunal de Contas da União pelo órgão de origem do servidor, quer versando proventos, quer aposentadoria ou alterações,” - é importante termos presente esse dado - “não gera situação aperfeiçoada. Daí a necessidade de inserção do adjetivo ‘aperfeiçoado’ após a expressão ‘ato administrativo’. No mais, para tornar mais claro o verbete, preconizo a substituição do vocábulo ‘perante’ por ‘em curso no’.Pondero ainda que o verbete é específico quanto a processo no Tribunal de Contas da União. Por isso, cumpre expungir referências a acórdãos que dizem respeito a pessoas jurídicas de direito público diversas,como os relativos ao Recurso Extraordinário 158.453-9/RS, no qual figurou como recorrido o Estado do Rio Grande do Sul; ao Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº329.001-1/DF, em que foi agravante a União, e, por último, ao Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 524.143-1/MG,que teve como agravante o Estado de Minas Gerais. Sugiro mencionar-se como precedentes, dois outros acórdãos que versaram a falta de obrigatoriedade de observância do contraditório em caso de ato complexo:” -e a alteração o é - “o do Mandado de Segurança nº 24.859-9 /DF, relatorministro Carlos Velloso, e o Mandado de Segurança nº 24.742-8/DF, por mim relatado, cujos acórdãos foram publicados, respectivamente, no Diário daJustiça de 27 de agosto de 2004 e de 11 de março de 2005.”
Quanto à referência a precedentes, a proposta, constato, já agora,foi acolhida, mas vejo que o teor do verbete permite que se tenha uma visão,a meu ver, que não corresponde ao conteúdo dos precedentes.
Explicitarei: a alusão a ato administrativo que beneficie o interessado, o ato originário do órgão beneficia o interessado, tanto assim que ele recebe do próprio órgão os valores após o afastamento, no caso de aposentadoria. Há, também, a questão referente à menção, à concessão inicial - o vocábulo é da proposta inicial - de aposentadoria, reforma e pensão. Penso que há necessidade de se contemplar também o instituto da alteração, quer da aposentadoria, quer dos proventos, quer da pensão. Por isso, como está o verbete, não posso somar o meu voto ao dos Colegas. Propus o seguinte teor:“Asseguram-se o contraditório e a ampla defesa ao interessado em processo administrativo em curso no Tribunal de Contas da União, de cuja decisão possa resultar anulação ou revogação de ato administrativo” - e aí vem o vocábulo, que, a meu ver, afasta qualquer dúvidas quanto à preservação, em si, das franquias mencionadas no início do verbete, quando se parte para a anulação ou revogação - “aperfeiçoado que o beneficie.”
Peço vênia aos Colegas para votar contra o verbete tal como proposto. E saliento, mais uma vez: como está, teremos apenas excetuada asituação concreta - e ela alcança realmente um ato complexo - de concessãoinicial, e não aquela situação em que, aperfeiçoado o ato com a homologação pelo Tribunal de Contas da União, surge a alteração desse mesmo ato como que se reiniciando o ato complexo aludido. Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.É como voto na espécie.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Ministro Celso de Mello.O SR. MINISTRO CELSO DE MELLO - Senhora Presidente, peço vênia para adotar a redação original.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Embora tenha sido eu mesma a propor uma redação alternativa e mais abrangente, curvo-me à sabedoria reconhecida da maioria para retroceder e também adotar a redação original.
O SR. MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Senhora Presidente,acolheria a sugestão do Ministro Marco Aurélio, no sentido de uma pequena mudança na redação: os processos em curso.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Os processos “em curso”, ao invés de “perante”?
O SR. MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Fica melhor.
O SR. MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Fica mais claro.Estou de acordo.
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - A meu ver, “perante” é tão claro.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- É bom vernáculo.
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Sim, que se desenvolverem perante o Tribunal de Contas.
O SR. MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Mas os processos têm curso, eles tramitam, não ficam “perante”.
O SR. MINISTRO MARCO AURÉLIO - Permanece o vocábulo inicial? Quer dizer, em se tratando de alteração para mais ou para menos,terá de ser estabelecido o contraditório.
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - O “perante” é tradicional. Osprocessos em tramitação.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Eu retomo a discussão a respeito da expressão “perante” ou “em curso”.Os Ministros Joaquim Barbosa e Ricardo Lewandowski adotam essa redação.
Ministra Cármen Lúcia. A SRA. MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhora Presidente, também considero a redação “em curso” mais apropriada
.A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Ministro Eros Grau.O SR. MINISTRO EROS GRAU - Senhora Presidente, fico com aredação anteriormente convencionada.A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA)- Ministro Carlos Britto.
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Eu também, com a redaçãoanteriormente proposta.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Ministro Gilmar.O SR. MINISTRO GILMAR MENDES - Eu também.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Ministro Celso.O SR. MINISTRO CELSO DE MELLO - Também eu, SenhoraPresidente.A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Ministro Peluso.O SR. MINISTRO CEZAR PELUSO - Senhora Presidente, estou deacordo com a redação original.A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Então, creio que isso não chega a configurar uma divergência. Proclamo o resultado: o Tribunal, por maioria, aprovou...
O SR. MINISTRO MARCO AURÉLIO - Presidente, pediria só paraouvir mais uma vez o verbete aprovado pela maioria. A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se ocontraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria,reforma e pensão.”
O SR. MINISTRO MARCO AURÉLIO - Não há abrangência a ponto de apanhar-se modificações. E continuamos com a reforma?
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Aposentadoria, reforma e pensão. Essa é a expressão da Constituição.
O SR. MINISTRO MARCO AURÉLIO - Mas leva em conta não o que está na Constituição, porque, se pudesse levar em conta o que está na Constituição, inseriria muito mais no verbete, leva em conta os precedentes. Não me lembro - pode ser que haja falha de memória - havermos apreciado situação concreta em que envolvida a reforma. Fico vencido.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE E RELATORA) -Portanto, o Tribunal, por maioria, vencido o Ministro Marco Aurélio, aprovou o teor da Súmula Vinculante, que toma o nº 3.
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